En un análisis detallado, la Revista RAYA plantea las principales características y puntos de ruptura entre el modelo de paz de Juan Manuel Santos y el de Gustavo Petro. Un debate sobre apertura democrática, participación social, modelo de desarrollo y caracterizaciones políticas en medio de incertidumbres, desconfianzas y múltiples violencias que aquejan los territorios.

Por: Redacción Paz de la Revista RAYA * 

En las últimas semanas el país político se ha visto envuelto en un importante debate sobre el carácter y los alcances de la denominada Paz Total, una de las banderas principales del Gobierno del presidente Gustavo Petro. Este debate tiene un correlato directo en los territorios, donde la sociedad civil espera soluciones, en medio de un conflicto armado que, con continuidades y transformaciones, muta, pero no cesa.

Sobre la Paz Total las noticias no paran. Solo en este mes se creó una nueva agenda de negociación con el ELN, se anunció el inicio de una mesa de diálogo con la disidencia de las FARC comandada por Iván Mordisco, se rompió en cese al fuego con el Clan del Golfo y se presentó ante el Congreso el proyecto de Ley de sometimiento de organizaciones criminales. Adicionalmente, el propio presidente Petro ha manifestado públicamente sus críticas a los alcances del Acuerdo de La Habana, lo que impulsó a sus signatarios, los exnegociadores del gobierno de Juan Manuel Santos y la oficialidad de los excombatinetes representada hoy en el partido Comunes, a señalar estas críticas como un desconocimiento del Acuerdo Final de Paz.

En el centro del debate se encuentra el modelo de negociación de La Habana y el modelo de Paz Total de Petro. Y no es algo menor, pues el Acuerdo Final de Paz con las Farc, así como la sombra del modelo aplicado en la negociación exprés con el M19, hace más de 30 años, impacta hoy en cualquier mesa de diálogo no solo porque Petro fue parte de esa negociación y ahora es el presidente de la República, sino porque, además, el jefe de los actuales diálogos de paz con la guerrilla del ELN es Otty Patiño, quien también fue firmante del acuerdo de paz con el M19. De fondo lo que está en juego es el alcance transformador que podría llegar los nuevos acuerdos.

A mediados de 1988 y aún en el marco de la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, el M19 inició un proceso de diálogo con la sociedad civil en aras de construir, de manera autónoma, una propuesta de paz para el país. De la cumbre del 29 de julio de ese año, y en el marco de la liberación de Álvaro Gómez Hurtado, secuestrado por esa guerrilla, salieron los documentos y propuestas para el diálogo con el Gobierno, que se extendería a tan solo cinco encuentros desarrollados en los siguientes 15 meses. El último de estos diálogos directos sería el 26 de septiembre de 1989. Al otro día el M19 declararía ante la prensa su voluntad de desarme. La desmovilización de la fuerza guerrillera se haría a cambio de indulto, reconocimiento político legal y la promesa del inicio de un proceso de apertura política en Colombia. Así, el 29 de noviembre de 1989 el M19 presentó su partido político y en diciembre de ese mismo año, en un proceso expedito en el Congreso, se aprobó la Ley 77 que indultó a los guerrilleros.

Este modelo acelerado, que se basa plenamente en la voluntad política de las partes, fue posible en el marco del Estado de sitio de la Constitución de 1886, sin subordinación colombiana al Tratado de Roma y la Corte Penal Internacional (CPI), y, claramente, sin el desarrollo de 30 años de derecho penal del enemigo de las guerrillas, que en la actualidad envuelve cualquier proceso de paz en una enredadera normativa. Hoy, aunque se añore, es jurídica y políticamente inviable un formato de negociación como el que firmó el M19.

Más allá de la aspiración a una resolución rápida de la agenda de negociación, el parentesco más notorio entre la mesa del M19 con la del ELN, única activa hasta el momento en el marco de la Paz Total, es la idea de que no es necesario negociar directamente con la organización armada los contenidos sustanciales de las agendas, si el gobierno adelanta por su cuenta las transformaciones sociales y democráticas que requiere el país. En el caso del M19 la voluntad política del gobierno para sacar adelante la agenda de cambio se materializó en una instancia que estaba por fuera de lo pactado: la Asamblea Constituyente. En ella también participó la insurgencia ya desarmada. En el caso de la Paz Total se entendería que las transformaciones se presumen incluidas en el Plan de Desarrollo, investidas de una legitimidad fruto de los diálogos regionales vinculantes como ejercicio de participación ciudadana.

No obstante, esta fórmula, puede tener comprensiones distintas para las partes en la mesa de diálogo: la agenda de transformaciones de la insurgencia puede ser subsumida, cuando no recogida, por el Gobierno, lo que podría dejar a la insurgencia sin sus propias banderas, en una estrategia que los expertos llaman “asfixia democrática”. El límite de esta apuesta es que depende plenamente de la capacidad del Gobierno para sacar adelante sus proyectos en el Congreso, pero allá el camino aún es un pantano para el ejecutivo tal y como acaba de suceder con la fallida reforma política que ni siquiera se debatió y ya murió.

Apenas transcurridos siete meses del único Gobierno progresista que ha tenido Colombia en su historia, este hecho es un precedente que podría implicar que las grandes transformaciones, contenidas en el Plan de Desarrollo, finalmente no sean tan grandes, y que incluso no alcancen a recoger la agenda mínima de la insurgencia o las propias expectativas del Gobierno. Para el ELN esta fórmula se basa en el proceso de participación, en el cual están los negociadores de esa guerrilla incluidos, y que producirá un Acuerdo Nacional y un Plan de Transformaciones que recogerá la agenda histórica de la insurgencia. Hasta el momento esta perspectiva se ve reflejada en la nueva agenda de diálogos alcanzada el 10 de marzo pasado y que se conoce como el Acuerdo de México.

El marco conceptual y jurídico de la Paz Total

Para el gobierno Petro la política de Paz Total se inscribe dentro del planteamiento de la Seguridad Humana, como expresión de una idea de seguridad multidimensional para consolidar la paz, el desarrollo integral y la justicia social.

Según Kofi Annan, secretario general de las Naciones Unidas (ONU) hasta 2006, existen tres Campos de la Seguridad Humana: libertad del miedo, libertad de la necesidad y libertad para vivir con dignidad. Del mismo modo, la Ley de 2272, o Ley de Paz Total, del 4 noviembre 2022 definió el concepto de Seguridad Humana y Paz Total (artículo 2), al tiempo que definió dos rutas: negociación y sometimiento.

a. Seguridad Humana: “La seguridad humana consiste en proteger a las personas, la naturaleza y los seres sintientes, de tal manera que realce las libertades humanas y la plena realización del ser humano por medio de la creación de políticas sociales, medioambientales, económicas, culturales y de la fuerza pública que en su conjunto brinden al ser humano las piedras angulares de la supervivencia, los medios de vida y la dignidad. […]

b. Paz total: La política de paz es una política de Estado. Será prioritaria y transversal en los asuntos de Estado, participativa, amplia, incluyente e integral, tanto en lo referente a la implementación de acuerdos, como con relación a procesos de negociación, diálogo y sometimiento a la justicia. Los instrumentos de la paz total tendrán como finalidad prevalente el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; estándares que eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. […]”

Las rutas presentadas por el Alto Comisionado para la Paz, como “Diálogo político y conversaciones socio jurídicas”, son el resultado de reconocer todas las expresiones armadas: de carácter político y organizaciones criminales de alto impacto.

Mientras que la estrategia de paz de Santos tuvo un marco conceptual rígido, aunque no por ello acertado, el actual comisionado de Paz, Danilo Rueda, avanza con estos criterios bastante difusos. La única claridad hasta hoy es que el ELN es una guerrilla, organización armada a la que se reconoce su carácter rebelde. A las disidencias se les reconoce un supuesto carácter político, pero aún no está claro en qué consiste, ya que la Ley de Paz Total recoge una categoría jurídica difusa, “grupo armado organizado (GAO)”, que es una figura del Derecho Internacional Humanitario (DIH) de carácter político, pero sin acudir a la figura del delito político, que hasta ahora era la única existente para definir el carácter de las organizaciones rebeldes. En esta ambigüedad se basa el Clan de Golfo para pedir carácter político sin necesidad de reconocerse como rebeldes, ni como paramilitares.

El lío se agrava con la vigencia de la Ley 1908 de 2018, firmada en los últimos días del gobierno de Juan Manuel Santos en concordancia con su idea de que la firma del Acuerdo de Paz de La Habana materializó el cierre del conflicto y el fin de la rebelión armada. Esta Ley, la cual se encuentra vigente, agrupa materialmente el tratamiento jurídico que se les dará, en la investigación y judicialización, a los Grupos Delictivos Organizados (GDO) y los Grupos Armados Organizados (GAO).

El galimatías se agudiza aún más con la clasificación de las llamadas organizaciones y estructuras criminales de alto impacto que, según la Ley mencionada, son ambas sujeto de la política de Paz Total.

Por tal razón, resulta un sinsentido que quienes aprobaron en la Ley de Paz Total la facultad de negociar con “delincuentes comunes” hoy protesten porque haya delincuentes comunes que se quieran colar en la Paz Total. Organizaciones y estructuras criminales de alto impacto recibirán diálogo sociojurídico del Gobierno sin que tenga que existir algún componente político. No obstante, todavía falta que la llamada alta instancia, creada por la nueva Ley, diga qué grupos delincuenciales alcanzan el grado de estructura criminal de alto impacto.

Adicionalmente, la Ley de Paz Total, priorizó el tratamiento jurídico que se le debe dar a los actores, por encima del abordaje de los fenómenos socio políticos en los que se enmarcan cada uno de ellos. Esta priorización trae como consecuencia que, en vez de ampliar el espectro de posibilidades del presidente para negociar la Paz en las múltiples dimensiones planteadas, terminó generando más limitaciones de las que ya tenía con la Ley 1908 de 2018, que como ya se señaló, continúa hoy vigente.

Lo cierto es que, en los escenarios de diálogo con los diferentes actores armados, la negociación material será sobre la base del poder real de cada uno de ellos en los territorios de influencia y la forma como éstos querrán ser “representados” en un posible acuerdo. Cada uno de ellos intentará poner sobre la mesa éste poder real que incluye representación e influencia en sectores de las comunidades, regulación y representación de las economías locales (no solo ilegales), tributación ilegal, en partidos políticos y la administración pública, etc. Estos elementos son ineludiblemente de carácter político, con independencia del tratamiento jurídico que se le dé a cada uno de ellos.

Las pretendidas líneas rojas o los límites de la voluntad

En los últimos meses, particularmente en las últimas dos semanas, el estratega y negociador del expresidente Juan Manuel Santos, el excomisionado de Paz, Sergio Jaramillo, ha expresado en diversos medios de comunicación que el modelo de Paz Total sobrepasa las líneas rojas trazadas en La Habana.

Entre tanto, su homólogo Humberto de la Calle, jefe de la delegación de paz del gobierno Santos, hoy senador, ha seguido esa misma línea. Incluso, el actual presidente del Congreso y también ex negociador de paz, Roy Barreras, ha señalado como un error la oferta de cese al fuego bilateral por parte del presidente Petro y solicitó la derogatoria de los documentos que decretaron el cese de hostilidades.

Las líneas rojas establecidas en el modelo de negociación del gobierno de Juan Manuel Santos y las cuales sus creadores insisten en trasladar a otros procesos de negociación, son las siguientes:

• 1. Negociar en medio del conflicto.

Esto significó una presión constante en la mesa de diálogos de La Habana, que se ejerció por vía de las victorias militares con el fin de mejorar la correlación de fuerzas en la mesa, al considerarse insuficiente la voluntad política de llegar a un acuerdo final. Con independencia de si el mecanismo fue o no efectivo, lo cierto es que durante cinco años no se detuvo el espiral de violencia y hubo una perdida innecesaria de vidas humanas.  

En el modelo de Petro se hace una apuesta por el diálogo en medio del silenciamiento de los fusiles, forzando desde el Gobierno a un cese al fuego multilateral. Petro ha buscado un diálogo con todos los actores generadores de violencia en el país y asumiendo que su perspectiva de “Paz Total” debe ser con todos o de lo contrario volveremos al círculo de la violencia. Sus principales actuaciones han sido buscar acercamientos con la insurgencia (hoy en una mesa de negociación) y con el paramilitarismo, bajo la consigna de defender la vida. Hechos que se han evidenciado con diálogos discretos y con ceses bilaterales

• 2. Nada está acordado hasta que todo esté acordado.

En consonancia con la anterior línea roja, y al no considerarse la voluntad política como elemento fundamental, el modelo Santos tenía como principio que en cualquier momento se podría levantar la mesa sin que eso significara avance alguno para el cese del conflicto. De hecho, con el acuerdo de La Habana ya firmado, quedó en el aire cuando se perdió el plebsicito por la paz. Situación que solo se salvó gracias a la voluntad de la insurgencia, que ya había aprobado el acuerdo en la Décima Conferencia Guerrillera, y la de su representación en la mesa de diálogos que llamó a pactar cambios a los opositores y de una enorme y determinante movilización ciudadana en favor de la paz.

En el modelo de Paz Total, al menos en la mesa con el ELN, se plantea la construcción de Acuerdos parciales de aplicación inmediata. Se ha definido de este modo ir implementado los acuerdos que se van pactando en la mesa. Sin embargo, el alcance de estos pactos parciales podría implicar la activación de trámites legislativos, pero, como la historia lo indica, ese es un camino incierto.

• 3. No se negocia el modelo económico, ni la doctrina de seguridad, ni el régimen político.

Sin embargo, en la mesa de La Habana si se pactaron elementos que implicaban de manera explícita reformas constitucionales y legales sin que, al menos en la fase de negociación, el sistema normativo fuese un impedimento para llegar a acuerdos. Otra sería la historia en su implementación.

En cambio, en el modelo Petro, tanto en la Ley de Paz Total como en múltiples declaraciones del comisionado Rueda, se ha manifestado que ningún diálogo actual se hace más allá de la Constitución y las leyes vigentes. No obstante, para el caso del ELN y como resultado del acuerdo en México, se avanzó en una visión conjunta sobre la paz donde se establecieron asuntos muy importantes: se incorporaron conceptos como crisis estructural, mafias del narcotráfico, corrupción política (legado del narcotráfico) y se habla del modelo económico que se enmarca en una crisis global que pone en riesgo la vida en el planeta.

• 4. No habrá paz armada.

En La Habana esto significó que la implementación del acuerdo de paz debía partir del hecho de que la guerrilla se desarmaría absolutamente una vez firmado el acuerdo final. Por esta razón se terminó pactando un desarme en 180 días, distanciándose de otros modelos, como el irlandés, en el que pactó el cese al fuego, pero el desarme fue gradual y estuvo ligado al cumplimiento de los acuerdos. En el modelo de Petro este tema aún no es claro, aunque la Ley de Paz Total explícitamente exige, como mínimo, el desarme absoluto como punto previo para obtener beneficios emanados de un acuerdo. En el caso del ELN la nueva agenda de México plantea:

 “5.5 El cese al fuego y de hostilidades de carácter bilateral hacia la generación de condiciones para la superación del conflicto armado.

5.6 En el Marco de las nuevas circunstancias generadas por este proceso la construcción de un acuerdo sobre las armas del ELN, en sincronía con la estrategia para superar la violencia y neutralizar el armamentismo y el belicismo”

Este punto en la agenda se distancia radicalmente del modelo de La Habana y planea de entrada la gradualidad de la dejación de armas, ligada a un cronograma de cumplimientos. Esto justamente ha propiciado declaraciones del ex negociador Sergio Jaramillo en contra de lo pactado entre el Gobierno Petro y el ELN.

Adicionalmente a las anteriores 'lineas rojas' podemos añadir otras características:

• Se dialoga principalmente con las FARC-EP.

Los demás grupos se someten a este acuerdo o se consideran remanentes delincuenciales. Durante su gobierno, el presidente Santos reconoció explícitamente la existencia de un conflicto armado en Colombia, otorgando estatus de rebeldes a la FARC-EP y al ELN, con quienes trató de adelantar negociaciones de manera simultánea. Sin embargo, la centralidad se mantuvo en la negociación con las FARC y no hubo mayores avances con el ELN, a quienes se pretendía sumar de modo exprés al pacto de La Habana con base en dos supuestos: que el ELN se sumaría en lo sustancial a ese acuerdo por la legitimidad que tendría ante la sociedad y así no quedaría aislado políticamente; y por un supuesto “realismo”, ya que consideraba su contraparte que esa guerrilla no podría ganar algo adicional a lo logrado por una “guerrilla más grande”.

En el caso del paramilitarismo su tratamiento fue considerarlos organizaciones criminales (sin ningún estatus político ni características históricas) y el máximo nivel de caracterización fue denominarlas sucesoras del paramilitarismo, negando que continuarán con esta naturaleza.

• Reconozco el conflicto, pero lo niego.

El objetivo principal del presidente Santos era la desmovilización de las FARC-EP, asumiéndolo como un actor determinante en la guerra y subvalorando la presencia, crecimiento y fortalecimiento del ELN. De esta manera, el mandatario buscó y logró instaurar un mensaje en la opinión pública nacional e internacional que sin las Farc en armas el conflicto armado y la violencia se acabaría en los territorios.

Desde el inicio del proceso en La Habana, hace más de una década, hubo una clara apuesta de Santos por negar cualquier continuidad del conflicto armado en el post-acuerdo. Al respecto ver el documento “Una Estrategia para el cierre: Hoja de Ruta del Gobierno Nacional”, del 19 de febrero de 2012, quedó explicito ese rígido marco:

“Una vez terminado el proceso con las FARC‑EP, se desactivarán las normas de excepción (delito político, Ley 418/1421): en adelante, regirá plenamente la Constitución de 1991 y la ley. • Todo grupo organizado que haga uso de la violencia será considerado como una expresión del crimen organizado (o del terrorismo, en términos penales) y será combatido en el marco de la justicia ordinaria.^[1]” , Pág. 212. Biblioteca de la OACP. Proceso de paz con las FARC-EP. Tomo I.

Por su parte, el gobierno de Gustavo Petro asumió una comprensión más amplia del conflicto armado, afirmando la existencia de varios actores políticos, cobijados por el DIH y reinterpretando el Protocolo II Adicional al Convenio de Ginebra, adoptando lo propuesto por el CICR.  Esto lo lleva a proponer inicialmente una negociación simultánea con todos los grupos armados, sin mayores claridades sobre la caracterización de cada uno de ellos.

En la modificación de la ley 418 de 1998, a través de la ley 2272 de 2022, o Ley de Paz Total, se suprimió el reconocimiento político de la beligerancia a las organizaciones insurgentes, particularmente al ELN que ya tenía ese reconocimiento, y se asimila jurídicamente a organización criminal. Esta situación varió en la segunda ronda de diálogos celebrados en México, donde el Gobierno ha reconocido un estatus de beligerancia del ELN y se ha propuesto enmendar esta igualación en el proyecto de Ley de Sometimiento a la Justicia que busca plantear otras alternativas al paramilitarismo.

• El diálogo es Estado-Guerrilla.

En el modelo Santos cualquier participación de la sociedad civil era visto como una estratagema de dilación del proceso. De hecho, se recuerdan las amenazas de judicialización por parte del entonces comisionado de Paz, Sergio Jaramillo, a quienes se reunieran con la delegación de las Farc sin la autorización del Gobierno cuando ya estaban adelantadas las negociaciones o, incluso, una vez firmados algunos pactos parciales de la agenda.

Santos definió un equipo de negociación que resultaba ser representativo del establecimiento político y económico colombiano, donde se destacaron, entre otros, el presidente de la ANDI, el de la SAC y hasta un ex comandante de las Fuerzas Militares.

En cambio, el equipo de negociación de Petro se plantea más participativo y plural, con mujeres y hombres con diferentes trayectorias, orientaciones políticas y religiosas, además de la determinación de garantizar la participación de la sociedad civil, más allá de gobierno y grupos armados, sin que aún estén definidos los mecanismos y el alcance vinculante de estos. La idea es que el centro de la negociación no este entre actores de la guerra para ir consolidando con las ciudadanías y el ELN un gran acuerdo nacional.

¿En quiénes genera incomodidad la apuesta de la Paz Total?

El desarrollo de la política de Paz Total implica de entrada el reconocimiento de que el Acuerdo Final de 2016 no fue final y que en la práctica no alcanzó a lograr una paz estable y duradera, independientemente de los aciertos de lo firmado o la buena fe de funcionarios y excombatientes. Implica que el uribismo, que se ha negado durante 20 años a aceptar la existencia del conflicto armado interno, reconozca su continuidad hasta hoy, dejando abierto el fantasma de la verdad sobre la guerra. Incluso, implica muy silentemente el reconocimiento de los ex M19, con el presidente Petro a la cabeza, que el acuerdo de Santo Domingo y, sobre todo, que el pacto Constitucional de 1991, también fue incompleto. Además, implica un cambio de paradigma para tratar el tema del narcotráfico y de las organizaciones criminales en función de esta economía ilegal.

Por ahora, el modelo de Paz Total parece querer romper con las líneas rojas impuestas por los negociadores del gobierno Santos y se plantea como una apuesta, al menos unilateral, como plan de gobierno, modernizadora, democratizante y humanista. Más allá de la comprensión de la paz como simple desmovilización, distanciándose del modelo de desarrollo extractivista y en consonancia con un modelo de desarrollo ambientalmente amigable. No obstante, aún siguen quedando cabos sueltos como para poner en discusión: ¿Qué sucederá con los actores transnacionales (Estados y carteles) que influyen en la guerra colombiana? ¿Qué sucederá con el rol de las fuerzas militares en su relación con estructuras criminales? ¿Cómo será el proceso de implementación de los múltiples acuerdos? ¿Cuál será el alcance del Congreso para la redefinición de lo pactado, tal como sucedió con el Acuerdo de La Habana? Finalmente, ¿cuál será el rol de la Corte Constitucional, donde el presidente Gustavo Petro actualmente no tiene representación?

*Redacción Paz de la revista RAYA con el apoyo de los profesores Helberth Choachi de la Universidad Pedagógica Nacional y Francisco Toloza de la Universidad Nacional de Colombia