Por: Laura Santamaría Buitrago

 Hace algunas semanas fue presentado públicamente el documento base del Plan de Desarrollo de Gustavo Petro. La propuesta, que el gobierno ha llamado “Colombia, Potencia Mundial de la Vida”, será la base para la administración actual en términos de enfoque, política pública y destinación de recursos; en resumen, la hoja de ruta para los próximos cuatro años. Aunque el documento plantea un novedoso enfoque e importantes avances para la lucha contra la desiguladad en Colombia, uno de los países más desiguales de la región, aun quedan preguntas por resolver sobre su implementación práctica.

El Plan aún está en fase de formulación y sus componentes están siendo construidos sobre las propuestas surgidas durante los Diálogos Regionales Vinculantes; una serie de encuentros a lo largo del país que busca recoger las voces de las comunidades en las regiones de manera participativa. Los Diálogos permitirán definir el articulado y la distribución de presupuestos del Plan, que será radicado como proyecto de ley al Congreso el próximo 7 de febrero de 2023. Para el momento de publicación este artículo se habían realizado 57 de estos encuentros.

Como el documento más importante del Gobierno Nacional, el Plan de Desarrollo define las metas que se deberán cumplir a corto, mediano y largo plazo, así como los instrumentos financieros y presupuestales para llevarlas a cabo. En esencia, la propuesta gira alrededor de dos temas fundamentales, por un lado, la búsqueda de la “Paz Total” y, por otro, la disminución de las desigualdades. Ambos temas están estrechamente relacionados entre sí y buscan cumplir con el fin último de garantizar una mejor calidad de vida para las comunidades.

La desigualdad en el Plan de Desarrollo

El documento base del plan “Colombia, Potencia Mundial de la Vida” aborda una perspectiva amplia de la desigualdad. Se trata de una apuesta que va más allá de las personas y formula la necesidad de superar las brechas sociales y económicas como requerimiento para el bienestar. Como garantía de la transición hacia la paz, afirma que es necesaria una redistribución de los recursos que priorice “a los sectores de la sociedad y a las regiones que producen la riqueza pero no se han beneficiado con ella” y se enfoca en cinco transformaciones: “(a) ordenamiento del territorio alrededor del agua, (b) seguridad humana y justicia social, (c) derecho humano a la alimentación, (d) internacionalización, economía productiva para la vida y acción climática, y (e) convergencia regional”.

A diferencia de otros Planes de Desarrollo de gobiernos anteriores, que giraban alrededor de programas definidos por sector (educación, empleo, salud, infraestructura, etc.), estas transformaciones conforman una propuesta intersectorial que centra la inversión alrededor de grandes temáticas para reducir las desigualdades. Aunque son varias las temáticas que el Plan cobija, hay dos de vital importancia: la justicia ambiental y la superación del hambre.  

Esta postura de superación de las desigualdades, como era de esperarse, ha tenido varios detractores dentro de la oposición. La declaración más sonada fue la del representante a la Cámara por el Centro Democrático, Miguel Polo Polo quien, durante el debate de creación del ministerio de la Igualdad afirmó que “de desigualdad nadie se ha muerto”. Por su parte, la líder de la oposición, María Fernanda Cabal, afirmó que “la igualdad no existe” y que, según ella, esta es solo es una excusa para armar un aparato burocrático.

Sin embargo, la discusión acerca de la desigualdad y su superación no son una apuesta nueva. Desde hace medio siglo, varios teóricos del desarrollo han puesto sobre la mesa la necesidad de abordarlas y, de hecho, han sentado las bases para la perspectiva actual de desarrollo humano, cuya apuesta se centra alrededor de cómo generar oportunidades para que las personas tengan vidas ricas y gratificantes. Buena parte de la propuesta de los Objetivos de Desarrollo Sostenible tiene como derrotero la superación de las desigualdades como forma de garantizar un mundo más justo e igualitario para el año 2030.

Según las Naciones Unidas, la desigualdad se refiere a la brecha que existe entre aquellos que tienen y aquellos que no. Quizá, el teórico más reconocido que se ha referido a este asunto es el nobel de economía Amartya Sen, quien se hizo famoso por sus propuestas sobre el desarrollo humano y la justicia. Sen formula que la desigualdad va más allá de la diferencia en niveles de ingreso entre las personas, pues ello no da cuenta de las condiciones reales de su calidad de vida, ni de su libertad a la hora de poder elegir sobre sus vidas. Por eso, para hablar de la desigualdad es necesario revisar otras variables, como el acceso a servicios públicos y otros garantes de protección social.  Ello permite evidenciar si una persona tiene la posibilidad de, por ejemplo, acceder a educación, tener un empleo que le permita conseguir una vivienda digna y alimentarse adecuadamente o acceder a servicios de salud. Sin estas posibilidades, una persona y su hogar no solo no tendrán posibilidades de desarrollo sino que no tendrán las garantías para sostenerse adecuadamente, esto quiere decir que, en efecto, la desigualdad sí puede matar.

En la propuesta del Plan del Desarrollo de Petro esta es una perspectiva que está presente. A lo largo del documento base se menciona la necesidad de garantizar mecanismos sociales, económicos y culturales para generar las condiciones que le permitan a las personas vivir dignamente. Es la propuesta pura de un Estado de Bienestar: “Este objetivo implica la protección integral de la población, la provisión de servicios sociales sin dejar a nadie atrás, y el acceso a la justicia centrado en las personas, comunidades y territorios”, recoge el texto. Es así que la apuesta, ambiciosa a todas luces, mira hacia las estructuras que sostienen las desigualdades y no solo su sintomatología. La pregunta es, entonces, si la distribución de presupuestos será suficiente para semejante empresa y si, con el déficit fiscal actual del país, un desarrollo de esta magnitud puede ser factible.

Ahora bien, la propuesta más innovadora de Amartya Sen gira alrededor del concepto de “capacidades”. Según esta, a pesar de que toda persona tiene derechos por el solo hecho de existir, no todas tienen la posibilidad real de ejercerlos; son las capacidades de las que dispone lo que le permite convertir sus derechos en libertades reales. En otras palabras, mientras que, en el papel, todas las mujeres tienen derecho a la participación, es poco probable que una mujer afro que ha sido desplazada por la violencia realmente pueda ejercer ese derecho. Es así que el gobierno, desde la perspectiva de Sen, debería generar medidas y políticas para que se garanticen las capacidades que le permitan, eventualmente, a esta mujer ejercer plenamente su derecho de participación.

“La seguridad humana y la justicia social garantizarán la dignidad humana, las libertades y las capacidades necesarias para que las personas puedan alcanzar aquello que valoran”, menciona el documento base del Plan de Desarrollo. Lo anterior evidencia su alineación absoluta con la perspectiva del desarrollo humano de Sen y de otros teóricos que, entre otras, se ha convertido en una apuesta popular entre los gobiernos de centro-izquierda. El Plan refiere que “no se les ha ofrecido a las personas la posibilidad de desarrollar todas sus capacidades” y lo relaciona con aspectos como el acceso a la educación, la salud, el deporte, entre otros. Además, resalta que estas desigualdades se acentúan en las mujeres, grupos étnicos y comunidades campesinas, lo que otorga un análisis interseccional de las desigualdades.

Este enfoque es, por supuesto, una forma estructural de ver el problema y, por ende, de formular soluciones a largo plazo que podrían general cambios sustanciales. Sin embargo, nuevamente lleva a la pregunta de cómo se verá esto reflejado en la realidad y si se corre el riesgo de caer, como en el pasado, en la formulación de muchos CONPES y la creación de decenas de entidades nuevas que no necesariamente lleven a transformaciones concretas.  

La intersección con la paz

Aun cuando existan las medidas, la institucionalidad y la disposición del gobierno para llevar a cabo las transformaciones que propone, existe una limitación de fondo que persiste en Colombia y que ha sido la base para la persistencia de las desigualdades. Esto es: la violencia armada y su pervivencia. La presencia de grupos armados ilegales y su búsqueda de control del territorio ha sido, históricamente, la fuente no solo de múltiples violaciones sistemáticas de derechos humanos, sino también la gran traba al desarrollo de las regiones. Es por eso que el objetivo de superar las desigualdades tiene que incluir una apuesta de superación de la violencia directa pero también de sus motores y causas estructurales. Esta es una consideración innovadora que se incluye de forma central en el documento base del Plan de Desarrollo. 

Por una parte, el Plan considera que, a pesar de los múltiples esfuerzos en materia de diálogo y procesos de Paz, es un hecho que el conflicto ha regresado a los territorios y ha profundizado la ruptura del tejido social, lo que ha generado que sean los lugares afectados por el conflicto aquellos en los que las desigualdades son mayores. Por ello, plantea que es fundamental implementar las medidas dispuestas en el Acuerdo Final de Paz, cuyo avance fue particularmente lento durante el gobierno anterior. Pero, además, considera que todos los actores armados deben tener la oportunidad de transitar hacia el Estado Social de Derecho y aportar a la verdad y la reparación, desde un cambio de paradigma que priorice el diálogo y ponga a las víctimas en el centro. Adicionalmente, y como punto crucial, el Plan considera que debe implementarse una nueva política de sustitución de cultivos de uso ilícito.

Son varios los académicos que han hablado sobre las conexiones entre la persistencia de las desigualdades y la existencia de conflictos armados. Ya en 1969 Johan Galtung proponía el concepto de “violencia estructural”, refiriéndose a que la eliminación de la violencia directa (o armada, en este caso) no necesariamente implica la existencia de una paz real; es lo que calificó como “paz negativa”. Para que exista una “paz positiva” o completa, es necesario enfrentar las causas estructurales que soportan la persistencia de la violencia. En este caso, podría hablarse de las desigualdades o brechas que son consecuencia, en Colombia, de la falta de presencia estatal y oportunidades de desarrollo local.

En ese sentido, el Plan de Desarrollo tiene una visión profunda de la construcción de paz que va mucho más allá de la firma de Acuerdos. Esta, además de incluir una formulación de política pública que fortalezca la institucionalidad, considera el establecimiento de medidas de protección social eficaces que consideren la superación de la desigualdad como pilar. O como lo resume el texto: “las grandes desigualdades socioeconómicas y territoriales…también provienen de injusticias históricas ligadas a la violencia y al conflicto”. Y es que, como lo menciona John Paul Lederach en su libro La Imaginación Moral, los Acuerdos de Paz son solo la punta de un iceberg: “detienen la guerra, pero no necesariamente resuelven lo que la mantuvo a flote”.

En ese sentido, el Plan de Desarrollo supone una oportunidad única de construcción de una paz integral que abra el camino para que se supere una de las fuentes históricas de desigualdad en el país. Ante todo, teniendo en cuenta los rezagos evidentes que persisten en la implementación del Acuerdo.

En uno de sus apartes, el documento base menciona que el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda liderarán una estrategia para hacer seguimiento a los recursos destinados a la implementación. Si esto llega a lograrse tal como está propuesto y se alcanza una ejecución responsable y transparente, podría abrirse un camino para que medidas como la Reforma Rural Integral logren, al fin, ver una luz. Nuevamente, son propuestas muy ambiciosas, pero necesarias para el éxito de la propuesta del gobierno.

En síntesis, el Plan de Desarrollo es una apuesta de enorme envergadura que requiere de voluntad política, pero también de celeridad por parte del Congreso para su efectiva implementación. Si bien éste no podrá alterar sus componentes, dependerá de su diligencia la aprobación de leyes, decretos y disposiciones que garanticen su ejecución.

No obstante, la gran pregunta sigue centrándose alrededor de cómo se designarán los recursos para el efectivo cumplimiento de medidas que, por ahora en el papel, suenan bastante prometedoras. Esta destinación, que se suma a lo acordado en la Reforma Tributaria, solo la conoceremos a principios del año que comienza pronto. Su claridad será fundamental para tener una temperatura real de qué tan factible es la implementación de propuestas tan de fondo, en medio de un escenario macroeconómico poco prometedor.

Así mismo, será necesario revisar cuáles serán los mecanismos de veeduría ciudadana que se designarán para hacer seguimiento a la destinación de los recursos, su ejecución transparente y los mecanismos de rendición de cuentas. Esto último, con un énfasis particular en los municipios y departamentos, donde los riesgos de corrupción y cooptación de los recursos son mayores.

“Para vivir bien, las personas necesitan comida, cuidados, protección y sustento de múltiples clases”, afirma Martha Nussbaum. Negarle este tipo de garantías a las personas limita, según ella, que sus vidas estén a la altura de una vida digna. Los seres humanos no somos meros receptores de nuestras condiciones de vida, sin embargo, es deber de los gobiernos garantizar que dichas condiciones estén más al alcance de nuestras manos. El gobierno actual ha entendido la necesidad de ver los problemas del país como un caleidoscopio, es decir, como una red interconectada de fallas históricas que han terminado por generar que, solo por mencionar una cifra, más del 18% de la población viva en condiciones de pobreza multidimensional y vulnerabilidad.

Es inevitable mirar con algo de recelo hacia un Plan que, en el texto, se lee tan bien y cuya claridad de ejecución aún no es clara. Es algo que ya nos ha sucedido antes. Será necesario, como ciudadanía, hacer un seguimiento permanente al cumplimiento de los indicadores trazados en el Plan y, sobre todo, enfatizar en que se creen los entes territoriales para su ejecución y seguimiento. De otro lado, es urgente que se aclare cuáles serán las medidas y mecanismos -aún inciertos- para implementar la propuesta de Paz Total, cuya puesta en marcha es prioritaria para que el Plan sea efectivo. Con una proyección de 1,048 billones de pesos que el gobierno planea invertir en los próximos cuatro años, el año que comienza será el de la prueba de fuego para el gobierno Petro, pues pasaremos de la formulación a la ejecución y, con ello, a ver qué tan real es lo que quedó en el papel y qué tanto lograremos, por fin, creer en la posibilidad de un país más igualitario para todas las personas.