La Coalición Colombiana por el Derecho a la Educación (CCDE) presenta en RAYA un análisis de la situación financiera de las universidades públicas y plantea una salida, desde lo fiscal, para aumentar la inversión en educación pública.

Por: Coalición Colombiana por el Derecho a la Educación (CCDE) 

El derecho a la educación, establecido en la Constitución Política de 1991 en Colombia, establece una responsabilidad ineludible para el Estado: asegurar una educación universal, obligatoria y gratuita para todos los ciudadanos. Esto implica un sistema educativo inclusivo que abarque a toda la población, que priorice la educación básica y garantice su accesibilidad mediante el financiamiento colectivo, principalmente a través de impuestos y otros ingresos gubernamentales.

El estancamiento de la inversión pública en educación, fijada en un 4.5% del PIB, podría explicar el déficit de acceso de cerca de dos millones de niños, niñas y adolescentes, al sistema escolar colombiano. Estos hallazgos son revelados en el informe "Educación y Justicia Fiscal en Colombia", disponible en https://redclade.org/publicaciones/educacion-y-justicia-en-colombia-documento-de-actualizacion-y-sistematizacion/  y elaborado por la Coalición Colombiana por el Derecho a la Educación (CCDE)  el Centro de Estudios del Trabajo (CEDETRABAJO), la Red Latinoamericana por Justicia Económica y Social (LATINDADD) y la Campaña Latinoamericana por el Derecho a la Educación (CLADE). 

El análisis también pone de manifiesto una preocupante situación: la de Colombia es la menor inversión en educación en comparación con naciones de la región como México, Chile y Brasil. Esta baja inversión pública en la educación preescolar, básica y media (EPBM) durante los últimos años repercute negativamente en la calidad de la educación y en el acceso equitativo a una formación adecuada para todos los ciudadanos.

Se plantea la necesidad de que el Estado colombiano no solo garantice el acceso a la educación, sino que también asegure la calidad y la equidad en la distribución de recursos, para lograr una implementación efectiva del derecho humano a la educación en el país.

El compromiso del Estado colombiano con estos principios fundamentales de la educación como derecho humano, es esencial para asegurar el desarrollo integral de la sociedad.

¿Cómo se financia el Sistema Educativo en Colombia? 

El sistema educativo colombiano comprende al menos un ciclo obligatorio de nueve años de educación básica y un año de preescolar, establecido por la Constitución Política  de 1991 (Art. 67). No obstante, la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994) estableció la ampliación progresiva del preescolar a tres grados para niños de 3 y 4 años, los cuales deben ser implementados gradualmente en las escuelas públicas. Además, los planes de desarrollo recientes, han incorporado la universalización de la educación media, que comprende los dos últimos grados de la secundaria (10° y 11°).

El Estado colombiano reconoce como objetivo de su política pública, la expansión del acceso a la educación superior. Según la investigación realizada, actualmente el Estado regula un sistema universitario mixto, financiando directamente 36 universidades públicas, y otro tanto de instituciones técnicas y tecnológicas estatales. Además, el sector público canaliza préstamos con subsidios de condonación parcial y total a estudiantes que ingresan a instituciones privadas de educación superior, a través de una institución financiera pública de créditos educativos (ICETEX).

En el caso de niveles preescolar, básico y medio, el informe revela que según cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), actualizadas desde el último Censo Nacional de Población (2018), en Colombia residen aproximadamente 11.1 millones de niños, niñas y jóvenes, con edades entre 3 y 16 años (edad escolar legal para la EPBM), sin embargo, solo alrededor de 9.1 millones están matriculados en el sistema educativo (MEN, SIMAT, 2021). Esto implica que cerca de 2 millones de personas en este rango de edad, no cuentan como tal con acceso al sistema educativo. 

Este análisis revela un desafío significativo, en términos de acceso educativo en Colombia, donde existe una brecha sustancial entre la población en edad educativa y aquellos que realmente están matriculados en el sistema. 

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^{Fuente: MEN (SIMAT) y DANE, 2021.}

Como se puede leer en el informe, la mayor parte de ese déficit de acceso se encuentra en la educación preescolar, para el rango etario de los 3 y 4 años, y en la educación media, para las edades de 15 y 16 años. En el caso de las niñas y niños más pequeños hay que señalar, sin embargo, que una parte se encuentra recibiendo algunas acciones educativas como parte de la atención a la primera infancia que está liderada por el Instituto de Bienestar Familiar si bien, en sentido estricto, no hacen parte del sistema educativo. 

A pesar de los esfuerzos gubernamentales para ampliar la cobertura en diferentes niveles educativos, persiste una población considerable que no accede a la educación obligatoria y media en el país. Esto sugiere la necesidad de estrategias adicionales para garantizar un acceso más equitativo y extenso a la educación, asegurando que el sistema abarque a todos los ciudadanos a lo largo de la vida. 

Según las estadísticas oficiales del Ministerio de Educación Nacional (MEN), para el año 2021, el gasto total en educación ascendió a poco más de $84 billones de pesos colombianos, donde aproximadamente el 62% ($52.2 billones), correspondió a inversión pública y el 38% restante ($31.2 billones), provino de fuentes privadas. Para 2022, si bien en términos nominales el monto total aumento a 87,7 billones de pesos (manteniendo las proporciones entre sector público y privado), en términos reales, es decir teniendo en cuenta la inflación causada (5,60%), el gasto en realidad disminuyó en 1,2%.

El gasto público en educación ha mantenido una tendencia promedio del 4.57% del Producto Interno Bruto (PIB), durante la década más reciente. Dentro de este porcentaje, aproximadamente el 1% se destina a niveles superiores de educación, mientras que el 3.59% restante se dirige a los ciclos fundamentales: preescolar, educación básica y media. Esta proporción del esfuerzo financiero del Estado ha mantenido estabilidad en los últimos 20 años, con fluctuaciones menores atribuibles principalmente a variaciones coyunturales en el ingreso nacional, contrastadas con la inercia en el gasto generado por la normativa que asigna recursos al sector educativo.

Por su parte, en el pasado el gasto privado en educación representaba cerca del 3.9% del PIB a principios de la década del 2000. Sin embargo, esta proporción ha disminuido progresivamente, alcanzando niveles cercanos al 2.9% en años más recientes.

Esta situación plantea preguntas sobre la dinámica de inversión en educación en Colombia. Si bien el gasto público se ha mantenido relativamente estancado en su participación en el PIB, la disminución del gasto privado podría generar preocupaciones sobre la accesibilidad y calidad de la educación financiada por fuentes no gubernamentales. Es esencial analizar las razones detrás de esta disminución en la inversión privada, y explorar estrategias para mejorar la inversión en educación pública, garantizando así un sistema educativo inclusivo y de calidad para todos los colombianos.

En cuanto a los recursos públicos, el informe muestra como las transferencias territoriales (SGP), enmarcadas en el artículo 356 y 357 de la Constitución Política y la Ley 715 de 2001, han sido fundamentales para el financiamiento de la educación preescolar, básica y media. De igual manera, las transferencias de la nación a instituciones públicas de educación superior, regidas por la Ley 30 de 1993, han contribuido significativamente a esta asignación de recursos, y son el principal sustento de sus gastos de funcionamiento y parte de su inversión (para 2022, fueron cerca de 6 billones de pesos de ese año en total de acuerdo al MEN). Estos mecanismos normativos han generado una cierta estabilidad en el gasto público destinado a la educación, a pesar de las fluctuaciones coyunturales en los ingresos nacionales. No obstante, el esquema de transferencias territoriales ha sido reformado en dos ocasiones en el Congreso de la República (Acto Legislativo 01 de 2001 y Acto Legislativo 04 de 2007), lo que le ha restado dinamismo a su crecimiento y ha abierto un déficit creciente en sus asignaciones que hasta el año 2022, ya representaba cerca de 3,5 billones de pesos anuales (MEN, 2022; Ortiz, 2017). Por su parte, el esquema de financiamiento de la Ley 30 (artículos 86 y 87), al estipular que el crecimiento de la base presupuestal de las instituciones públicas de educación superior se basa exclusivamente en la inflación, desconoció otros factores importantes para reajustar el gasto, como el rápido crecimiento de la matrícula y el incremento de los costos educativos de las universidades. Ambos asuntos llevaron al desfinanciamiento estructural de la educación pública en sus diferentes ciclos. 

¿Cómo lograr un cierre de las brechas educativas en Colombia? 

Para poder cerrar las importantes brechas de acceso en la educación preescolar, básica y media y superar la desfinanciación crónica de la educación superior pública, Colombia requiere un esfuerzo financiero progresivo por parte del Estado, que implicaría tanto un cambio estructural en la economía, como una agenda de transformación fiscal. Para asegurar recursos suficientes en el ámbito de la política social por parte del Estado incluida la educación, es esencial que la estructura productiva genere riqueza, a un ritmo apropiado. La promoción de la formalización económica, mediante una tributación progresiva, es fundamental para el desarrollo sostenible y el crecimiento de unas finanzas públicas que puedan financiar.

Sin embargo, las limitaciones derivadas de los Tratados de Libre Comercio han restringido la capacidad del Estado para respaldar actividades productivas de alto valor agregado, como las derivadas de la transformación industrial de las materias primas o la mayor productividad de las tierras con vocación agrícola. Se ha evidenciado que este tipo de acuerdos refuerzan la dependencia de importaciones, impactando negativamente en el desarrollo del aparato productivo interno.

El estudio muestra como un sistema fiscal equitativo y progresivo,  podría aumentar los recursos del Estado en más de un 9% del PIB, lo que permitiría un incremento del presupuesto educativo en un 50% a corto plazo y, a largo plazo, acercarse al cierre de la brecha de financiamiento. Estos recursos son necesarios para asegurar el acceso universal a una educación más completa y adaptada a las necesidades de los estudiantes, en línea con el derecho a la educación.

Es crucial aumentar los recursos en el mediano plazo a un ritmo superior al de la inflación en la canasta educativa, además de combatir la corrupción, que representa una pérdida equiparable al presupuesto actual del sector educativo. Para lograr esto, se proponen dos reformas esenciales: en primer lugar, revisar los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, para ajustar el crecimiento presupuestario de las universidades públicas,  según los costos educativos y la matrícula.  En segundo lugar, reformar constitucionalmente el Sistema General de Participaciones (SGP), para garantizar un crecimiento real y progresivo de las transferencias territoriales a la educación preescolar, básica y media. Este cambio busca recuperar el espacio fiscal originalmente asignado a las entidades territoriales, afectado por ajustes a la baja en el SGP, que se han tornado críticos desde 2017, lo que ha llevado a un déficit acumulado que pone en riesgo la estabilidad financiera del sector educativo, incluyendo el pago puntual de salarios docentes y prestaciones sociales (Ortiz y Losada, 2021).

Finalmente, es importante que en la ejecución del presupuesto público para educación se incorporen criterios de equidad, calidad y eficiencia. Esto se materializa mediante la implementación de indicadores que evalúen el impacto de la inversión educativa en términos de equidad y calidad, reconociendo el esfuerzo individual de municipios y departamentos por su aporte de recursos al sector.

Priorizar la asignación de recursos hacia programas y proyectos con un impacto probado en estos aspectos, es esencial. Se requiere un esfuerzo deliberado para direccionar transferencias desde el ámbito nacional hacia las entidades territoriales en zonas con menores oportunidades de acceso, históricamente marginadas y excluidas.

Esta estrategia permitirá no solo abordar las disparidades existentes, sino también avanzar hacia un sistema educativo más inclusivo y equitativo, garantizando que cada niño y joven en Colombia, tenga acceso a una educación de calidad, independientemente de su ubicación geográfica o circunstancias socioeconómicas.