El segundo año legislativo del gobierno de Gustavo Petro se centró en tres grandes reformas sociales: pensional, salud y laboral, de las cuales solo la primera se convirtió en ley. Otras iniciativas importantes, como la Ley Estatutaria de Educación y la Ley Antifracking, fueron rechazadas. La dinámica de votaciones y la distribución de bancadas en el Congreso evidenciaron los desafíos políticos que el gobierno enfrentó para avanzar en su agenda legislativa.

Por: Alejandro Chala, Especial para RAYA
Investigador de la Línea de Democracia y Gobernabilidad - Fundación Paz y Reconciliación

El gobierno del presidente Gustavo Petro presentó 27 nuevas iniciativas para la segunda legislatura, además de tramitar ocho proyectos desde la primera legislatura (2022-2023). Este esfuerzo legislativo ha sido examinado en detalle en el informe de la agenda legislativa del gobierno, publicado por el Observatorio de Agenda Legislativa y Asuntos Electorales de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia. 

De las tres grandes reformas sociales, sólo una completó su trámite y se convirtió en ley: la Reforma Pensional. La Reforma a la Salud se desplomó en tercer debate en la Comisión Séptima de Senado mientras que la Reforma Laboral, aunque radicada desde el 23 de agosto de 2023, apenas logró pasar el primer debate en la Comisión Séptima de Cámara hasta el 13 de junio de este año, a una semana del cierre de la segunda legislatura.

Además de las reformas sociales, otras iniciativas del gobierno enfrentaron obstáculos. Tanto la Ley Estatutaria de Educación como la Ley Antifracking fueron rechazadas. A pesar de los esfuerzos de la ministra Aurora Vergara para generar consensos y consolidar un articulado y una ponencia alternativa común con los sectores de la oposición dentro de la Comisión Primera de Senado, para lograr que la reforma pasara en plenaria, los cambios propuestos por los partidos Cambio Radical y Centro Democrático terminaron por minar el apoyo necesario. 

La Ley Estatutaria de Educación, en particular, se enfrentó a una fuerte oposición. Las modificaciones sugeridas, como la evaluación docente basada en los resultados de las pruebas Saber y la eliminación de la obligatoriedad de los grados que cubren la primera infancia, generaron rechazo. La propuesta de crear un desnivel educativo terciario y la apertura a programas como los vouchers educativos aumentaron la presión de organizaciones como Fecode, lo que llevó al Pacto Histórico a retirar su apoyo a la ponencia alternativa, condenándola al fracaso.

El balance que se puede realizar frente al trámite de los principales proyectos legislativos del gobierno es mixto. Por un lado, el gobierno logró que el Congreso aprobara una de sus tres grandes reformas y la ley que estructura la jurisdicción agraria, cumpliendo así con parte de sus promesas a sus bases sociales y al movimiento campesino. No obstante, también es cierto que su agenda legislativa ha quedado rezagada en el tiempo y los tiempos de trámite se han alargado demasiado. Esto, sumado a la estrategias de bloqueo político de la oposición, hace que los tiempos hacia la tercera legislatura estén muy apretados.

Por otro lado, los proyectos de ley que el gobierno ha logrado mover han sido los más moderados y negociados con los sectores independientes, como la reforma pensional. En contraste, proyectos de ley que mantuvieron el mismo articulado y cuya negociación fue parcial, como la reforma a la salud, o que fueron negociados pero que no generaron aceptación dentro de las bases sociales del gobierno, como la Ley Estatutaria de Educación, no lograron avanzar. 

^{Fuente: Elaboración propia.}

Para intentar comprender la dinámica que tuvo el Congreso durante la legislatura se hizo seguimiento a las votaciones de la mayoría de los congresistas de los partidos políticos en las iniciativas legislativas del gobierno nacional, contrastadas con los datos publicados por la Universidad Externado de Colombia en su último informe sobre la segunda legislatura del Congreso de la República.

Senado:

En el Senado, el gobierno cuenta con 53 votos de un total de 105 posibles. Aunque se puede llegar a pensar que estos votos son el total de los que tiene como bancada de gobierno, en realidad son 40 votos dentro de su bancada que son fijos porque suelen votar afirmativo a la mayoría de los proyectos del gobierno, junto con 13 votos de los partidos independientes. 

La independencia real está conformada por 32 senadores, 9 de ellos que hacen parte de los partidos de gobierno, pero que no votan con el mismo, y 23 pertenecientes a partidos independientes que tampoco votan afirmativo a sus propuestas.

La oposición sigue estando conformada por 23 senadores del Centro Democrático y Cambio Radical. No obstante, y a pesar de tener mayor cantidad de congresistas en esta cámara, quien posee la vocería de la oposición en el Senado es David Luna, tal como quedó demostrado en la repartición de mesas directivas para la tercera legislatura.

Tabla No. 1: Distribución de bancadas en el Senado.

^{Fuente: Elaboración propia, con datos de ‘Congreso a la Mano’ de El Espectador, Gacetas del Congreso y de la Universidad Externado de Colombia.}

^{Fuente: Elaboración propia, con datos de ‘Congreso a la Mano’ de El Espectador, Gacetas del Congreso y de la Universidad Externado de Colombia.}

Cámara de Representantes:

Por otra parte, en Cámara el gobierno cuenta con 110 votos de un total de 187 posibles, manteniendo una mayoría amplia sobre esta corporación. A diferencia del Senado, aquí el gobierno posee menos congresistas rebeldes, pues son menos del 20% del total de la bancada. Junto a ellos, el gobierno posee 38 votos asegurados de los partidos independientes, que le permiten gozar con el control de las sesiones plenarias. Esto quedó demostrado con la elección del representante verde Jaime Raúl Salamanca como presidente de la Cámara para la tercera legislatura con 114 votos, frente a los 65 que logró Katherine Miranda, quien era la candidata de los sectores independientes de su partido y de la oposición.

Los sectores independientes tienen 39 votos fijos, mientras que la oposición conserva 38 curules. Es reseñable el caso de Ana María Castañeda, representante de Cambio Radical, que tuvo una investigación abierta en la comisión de ética de su partido porque, a pesar de estar en la oposición, votó afirmativamente por Alexander López a la presidencia de Senado en 2023, cuando su partido había decidido ausentarse para ese proceso. Así mismo, en algunas iniciativas el partido LIGA, del exgobernador y excandidato presidencial Rodolfo Hernández, también ha votado a favor de iniciativas del gobierno, a pesar de estar en la oposición.

Tabla No. 2: Distribución de bancadas en la Cámara de Representantes.

^{Fuente: Elaboración propia, con datos de ‘Congreso a la Mano’ de El Espectador, Gacetas del Congreso y de la Universidad Externado de Colombia.}

^{Fuente: Elaboración propia, con datos de ‘Congreso a la Mano’ de El Espectador, Gacetas del Congreso y de la Universidad Externado de Colombia.}

Comisiones parlamentarias:

Para la segunda legislatura (2023-2024), fueron elegidos Iván Name como presidente del Senado y Andrés Calle como presidente de la Cámara de Representantes. Name llegó a la presidencia tras emerger como candidato alternativo dentro del Verde (que por los acuerdos informales entre los partidos con mayor cantidad de curules del Congreso tenía derecho a la presidencia de esa corporación), cuya candidatura había recaído sobre Angélica Lozano. Name ha sido cuestionado por la Revista RAYA debido a sus escándalos de corrupción, compra de votos y presuntas alianzas con actores armados.

Asimismo, Andrés Calle fue elegido presidente de la Cámara por el Partido Liberal, con una votación unánime por parte de la plenaria. Cercano al gobierno Petro, Calle ha sido cuestionado por estar relacionado con el escándalo de corrupción de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo. Sneyder Pinilla, exsubdirector de la UNGRD, ha sido mencionado como una figura clave en el caso, debido a que se le acusa de haber entregado dineros de la entidad a Andrés Calle a cambio de mover la agenda legislativa del gobierno.

^{Fuente: Elaboración propia.}

Frente a las presidencias de las comisiones, el gobierno tuvo control de 3 de las 7 comisiones de Senado, así como de 4 de las 7 comisiones de Cámara. La oposición tuvo una sola presidencia, la de la comisión tercera de Cámara, mientras que los partidos independientes tuvieron control de 4 comisiones de las 14 que componen el Congreso.

En Senado, el Pacto Histórico retuvo la presidencia de la Comisión Séptima, importante porque allí surtía tránsito la reforma a la salud. No obstante, y a pesar de que la presidencia de esa comisión, en manos de la senadora Martha Peralta, garantizaba que la reforma podía tramitarse con ventaja en el tiempo (al controlar el orden del día), un bloque de 9 senadores, liderados por Berenice Bedoya, Miguel Angel Pinto, Nadya Blel y Norma Hurtado, lograron impulsar la ponencia de archivo que terminó tumbando la reforma el 3 de abril de este año.

^{Fuente: Elaboración propia.}

En Cámara de Representantes, aunque no tuvo directamente el control de alguna de las presidencias, sí logró movilizar a los operadores políticos del Partido Liberal en Comisión Séptima para sacar en menos de dos semanas de trámite la reforma pensional, que terminó siendo aprobada posteriormente en la plenaria de esa corporación el 13 de junio. 

^{Fuente: Elaboración propia.}

Aunque se pueden distinguir tres grandes bancadas en el Congreso de la República, la fragmentación de los partidos políticos y las negociaciones que el gobierno ha sostenido con pequeños bloques de congresistas (en muchos casos casi uno a uno) han diversificado la manera en como estas bancadas se han organizado, lo que ha llevado a que no exista una equivalencia exacta entre el lugar que ocupa la bancada y las dinámicas de participación y votación de cada una de ellas. 

Esto es especialmente notable tanto en los partidos independientes, como en los partidos que están alineados con el gobierno, pero otorgan libertad a sus congresistas para que voten de manera particular, sin llamar a la disciplina interna o a los votos de bancada. Es necesario resaltar en este caso la lógica interna del Partido Conservador que, aunque por voto de bancada no está facultado para apoyar iniciativas del gobierno, en muchos casos suele expresar su apoyo manteniendo el quórum, aun cuando voten negativo a las iniciativas del mismo.

Por otra parte, tanto el Partido Liberal como el Partido Alianza Verde tienen claros segmentos diferenciados y divididos entre congresistas que apoyan las iniciativas del gobierno y sectores independientes que no lo acompañan, lo que fragmenta los apoyos y cambia la lógica interna de votación dentro de la bancada de gobierno.