La suspensión de la norma que permitía la contratación directa con organismos comunales para implementar programas del Acuerdo de Paz favorece a los contratistas habituales y dificulta la participación equitativa de las comunidades, aumentando los retrasos en la implementación del Acuerdo, especialmente en el punto 5 sobre las víctimas. Es necesario acelerar las reformas legales y fomentar la participación política ciudadana. Este es un análisis del Centro de investigación y educación popular Cinep.
Por: Anderson Manuel Vargas Coronel, investigador Cinep, especial para RAYA
Durante los últimos meses se han desatado intensas polémicas ante la iniciativa gubernamental de convocar una asamblea constituyente para avanzar en la implementación del Acuerdo de Paz. Este debate ha sido alimentado por diversas declaraciones del presidente de la República, quien, ante las condiciones institucionales desfavorables que ha debido enfrentar su gobierno, ha señalado la dificultad del Estado colombiano para cumplir con lo pactado. Tanto el excanciller Álvaro Leyva, como el ex fiscal general Eduardo Montealegre, han argumentado que el Acuerdo Final habilita al ejecutivo para convocar una Asamblea Constituyente, lo que ha generado un sin número de reacciones, muchas de ellas adversas.
En efecto, la implementación del Acuerdo presenta graves retrasos. Por ejemplo, en el punto 5 (sobre las víctimas del conflicto) se han identificado serios obstáculos relacionados, particularmente, con los componentes de reparación y de garantías en derechos humanos (ver: Informe Especial de la Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación, 2024). A pesar de esto, a primera vista se podría concluir que la superación de dichos obstáculos no requiere cambios constitucionales, sino la inyección de recursos económicos y una actuación más armónica de las instituciones del Estado.
En la implementación del punto 5 del Acuerdo convergen diferentes apuestas de justicia transicional vigentes, por ejemplo, se destaca la coexistencia del Sistema Integral para la Paz (derivado del Acuerdo) y del Sistema Nacional para la Atención y la Reparación integral a las Víctimas (derivado de la Ley 1448 de 2011). Esta situación no solo ha disipado el cumplimiento de las obligaciones a cargo de las autoridades públicas, sino que refleja el mayor reto de un Estado como el colombiano: lograr una articulación y un funcionamiento armónico en un país tan extenso y complejo. A pesar de esto, es común escuchar la idea de que no es necesario modificar la Constitución, sino simplemente sintetizar los procesos y procedimientos, por ejemplo, en materia de contratación.
Para profundizar un poco más en el asunto, consideremos la complejidad de la implementación de acciones en las que se encuentran involucradas varias instituciones. Un buen caso es la puesta en marcha del Sistema Restaurativo a cargo de la Jurisdicción Especial para la Paz. El desarrollo de este sistema coincide con la implementación efectiva de medidas como los Planes Integrales de Reparación Colectiva o de los Planes de Retornos y Reubicaciones a cargo de la Unidad para las Víctimas, así como con la ejecución de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial a cargo de la Agencia de Renovación del Territorio (ART).
Tanto por unidad de materia, como por razones económicas, las medidas relacionadas con estos planes y sistemas no solo están llamadas a ser objeto de articulación interinstitucional, sino que advierten la necesidad de una forma de contratación directa que involucre a las comunidades. No obstante, el modelo de contratación requerido para implementar medidas como las señaladas pareciera exceder el marco de contratación definido en la Ley 80 de 1993.
Ante esto, el gobierno nacional emitió el Decreto 142 de 2023, que en su artículo 2.2.15.1.2. estableció la posibilidad de celebrar de forma directa, y sin licitación, “Convenios solidarios para el desarrollo de programas” con los organismos de acción comunal, sin exceder la menor cuantía. Recordemos que el objeto de estos convenios solidarios es impulsar programas y actividades de interés público e involucrar a las comunidades en su ejecución. Hace algunas semanas, esta iniciativa gubernamental fue suspendida de forma provisional por el Consejo de Estado, durante el trámite de una medida cautelar. El argumento del Consejo de Estado fue el siguiente:
…el Presidente de la República se extralimitó en sus funciones porque convirtió en una restricción para contratar lo que se había previsto por la ley como una facultad otorgada a los entes del orden nacional, departamental, distrital y municipal. Contrario al objeto del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, la disposición acusada obliga a tales entes a celebrar directamente convenios solidarios, únicamente con los Organismos de Acción Comunal, lo que, de paso, vulnera la igualdad y la selección objetiva como principios de la contratación estatal… (Ver decisión del 28 de mayo de 2024)
En resumen, el Consejo de Estado suspendió la norma demandada, argumentando que el gobierno excedió su facultad reglamentaria en un asunto que, como la selección de menor cuantía, tiene reserva de Ley. No obstante, esta decisión debe ser abordada también como una decisión política que no solo está orientada a proteger al aparato institucional. De hecho, en realidad la decisión beneficia los intereses de los habituales contratistas que, por supuesto, no son las Juntas de Acción Comunal y, que, por lo tanto, habían sido excluidos mediante la norma suspendida, de la posibilidad de competir con las JAC por contratar este tipo de obras.
Producto de este análisis básico, no es difícil entender entonces que en el marco de una licitación ordinaria regulada por la Ley 80 de 1993, actores como las JAC, los Consejos Comunitarios o los cabildos Indígenas, sencillamente no compiten en igualdad de armas con los contratistas habituales. Pero, además, que la ejecución de este tipo obras continuará sometida a tiempos de espera prolongados. No menos importante es que, en estas condiciones, la implementación de medidas como las ya mencionadas, y eso sin hablar del capítulo étnico, jamás llenarán las expectativas de reparación que se han sembrado en las víctimas desde el año 2011.
Así las cosas, aunque se reitera que no es necesaria una Asamblea Constituyente para implementar estas medidas, el marco existente no es favorable a la participación de las víctimas en su propia reparación. Ante este panorama, es oportuno retomar el llamado presidencial a acelerar las reformas. No obstante, no es menos oportuno señalar que, para ello, tanto el presidente, como la bancada de gobierno y los miembros del gabinete han recurrido constantemente a términos imprecisos. Han hablado de forma indiscriminada de convocar a una Asamblea Constituyente y en el mismo plano han reiterado la necesidad de convocar al Poder Constituyente.
Los medios de comunicación se han valido de estas imprecisiones para invalidar su planteamiento. Además, intervenciones como las de Leyva y Montealegre, en el sentido de convocar a una Asamblea Constituyente con base en el Acuerdo Final, en lugar de aclarar el panorama, han terminado por oscurecerlo. Esto, simplemente porque en el marco de las discusiones sobre la refrendación del acuerdo en 2016, se había descartado esa posibilidad.
Si bien las barreras institucionales a la implementación del Acuerdo pueden servir como factor de movilización política, asumir que del Acuerdo se desprende una vía jurídica para convocar una Asamblea Constituyente de forma directa no parece tener futuro. Esto, al menos por tres razones: (i) porque las causales de reforma a la constitución son taxativas y en el Acuerdo no quedó consignada la posibilidad de convocar a una Asamblea Constituyente; (ii) porque la Corte Constitucional difícilmente convalidaría esa posibilidad; y (iii) porque es una vía que, por su grado de complejidad, representa un desgaste innecesario.
Al final, pareciera entonces que, consciente de todo esto y aunque muy en el fondo, la apuesta del presidente Petro se ha redirigido a estimular la movilización social para promover las reformas. Esto se evidencia en sus últimas intervenciones, que más que un llamado a la convocatoria a una Asamblea, invita a ejercer el poder constituyente como mecanismo de presión que podría derivar en el uso de cualquiera de los mecanismos de reforma legal y constitucional establecidos en la Carta Política (arts. 155 -proyectos de Ley o de reforma constitucional- y 374 Asamblea Constituyente o referendo).
Para concluir, si bien la implementación del punto 5 del Acuerdo de Paz firmado en 2016 no pareciera merecer la estimulación de cambios constitucionales, también lo es que las reformas legales requeridas son de tal envergadura que es necesaria la participación política amplia y directa de los ciudadanos. Este panorama, en todo caso, puede presentar profundos cambios a partir de los avances en las negociaciones de paz que adelanta el gobierno nacional con diferentes actores armados. Pero, en todo caso, tanto la implementación de lo ya acordado, como de los acuerdos posibles solo será viable sobre la base de un movimiento social por la paz.
