Por Guillaume Long*
Los triunfos de Gabriel Boric en Chile, de Gustavo Petro en Colombia y la posibilidad de una victoria en octubre de Lula da Silva en Brasil, han vuelto a poner el tema de la integración en el centro del debate político de nuestra región. Varios hablan de la posibilidad de relanzar la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) después de que la organización sufriera varios golpes entre 2018 y 2020, que culminaron con la salida de siete de sus doce miembros.
La Unasur hoy en día está paralizada, pero la perspectiva de un cambio de gobierno en Brasil alimenta las especulaciones sobre la posibilidad de un relanzamiento, ya que ese país, con la notable excepción del gobierno de Jair Bolsonaro, lleva décadas buscando crear un espacio regional suramericano.
Lo primero que cabe señalar es que el Tratado Constitutivo de Unasur de 2008 se mantiene vigente para todos los miembros que no lo han denunciado y la Organización sigue existiendo jurídicamente a nivel internacional. Mientras al menos dos Estados sigan perteneciendo la entidad sigue teniendo plena vigencia jurídica. De haber voluntad política, no hay impedimento legal para que pueda ser relanzada por los Estados miembros.
Lo segundo que vale la pena resaltar es que varios miembros denunciaron el Tratado Constitutivo de Unasur de forma irregular. En particular, Brasil y Argentina no dieron término a sus membresías de manera apegada a derecho. Ambos obviaron el tratamiento legislativo especificado por sus respectivas constituciones, razón por la que podrían optar por anular sus denuncias.
Por último, hay que señalar que los siete países que salieron de Unasur (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Paraguay y Uruguay) lo hicieron sin tener en cuenta los mecanismos para los tratados multilaterales que exigen la búsqueda de acuerdos. Bolivia objetó las denuncias unilaterales de los países e invitó al diálogo y en su momento, Uruguay demostró una voluntad reparadora para resolver los problemas surgidos en el seno de la Organización. Las siete denuncias no cumplieron con lo previsto en el Tratado Constitutivo de Unasur respecto de lo dispuesto para la búsqueda de diálogo político (artículo 14 del Tratado), para la solución de controversias (artículo 21) o incluso, para el procedimiento de Enmiendas (artículo 25).
Cabe recordar que el derecho internacional público, incluida la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados y ratificada por los doce miembros fundadores de Unasur, protege la estabilidad de los Tratados y establece que la interpretación de las normas debe tender a la subsanación de las diferencias para la plena vigencia de los mismos.
Las numerosas irregularidades de este caso abren la posibilidad para que se active un mecanismo de solución de controversias que podría dar cabida a una solución colectiva para subsanar el irregular proceso de debilitamiento de la Unasur.
Más allá de las consideraciones jurídicas, existen voces que cuestionan la necesidad de retomar la integración suramericana. Algunos sectores, incluso dentro del progresismo latinoamericano, han señalado que la apuesta debe ser la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
La CELAC es sin ningún lugar a dudas, una apuesta de vital importancia. Quizás incluso, el horizonte último de cualquier proceso de convergencia regional en materia de integración. La gran riqueza de la CELAC es su membresía diversa que permite un diálogo entre actores latinoamericanos y caribeños fuera del celoso resguardo de la OEA con sede en Washington. Es también una expresión fundamental del Sur global en el hemisferio occidental, llamada a elevar la voz y las demandas de los pueblos latinoamericanos y caribeños a nivel multilateral y global en materia de desarrollo, paz, justicia global y de lucha contra la pobreza, la desigualdad, el cambio climático, etc.
Sin embargo, la CELAC carece de un tratado constitutivo y de institucionalidad propia, como aquella que fue creada por el Tratado Constitutivo de la Unasur. Además, la amplitud conferida por los treinta y tres miembros de la CELAC impide acuerdos más concretos y vinculantes en materia de gobernanza regional con normativas comunes, confluencia y homogeneización de políticas y un verdadero programa de desarrollo regional.
La Unasur, a diferencia de la CELAC, puede avanzar más rápidamente hacia la integración física y normativa, es decir, hacia una verdadera gobernanza regional, con menos Estados miembros, mayores niveles de autonomía y de simetría incluso, a pesar de las grandes asimetrías que perduran en América del Sur.
La segunda alternativa que se suele mencionar es el Mercosur ampliado. El Mercosur se ha ido expandiendo desde su fundación y se ha diversificado a partir de los protocolos de Ouro Preto y Ushuaia. Pero el Tratado de Asunción, documento fundacional de Mercosur, no deja de ser un acuerdo comercial notificado a la Organización Mundial del Comercio bajo la cláusula de la habilitación, mientras que el Tratado Constitutivo de la Unasur está registrado ante la ONU y conlleva una construcción regional multidimensional, en materia de defensa, seguridad, democracia, derechos humanos, desarrollo, infraestructura, energía, medio ambiente, conectividad, movilidad, salud, educación, ciencia y tecnología, cultura, gestión de desastres, etc.
Ningún otro organismo regional tiene una visión tan amplia de la integración suramericana ni abre el abanico de alternativas y posibilidades que ofrece la normativa fundacional de la Unasur.
Existen, además, importantes obstáculos para que el Mercosur ampliado pueda incorporar a los países del eje andino-pacífico, sobre todo, dado el acervo de normativa arancelaria del Mercosur. ¿Qué tan posible resulta que Colombia, Ecuador, Perú o Chile se incorporen al Mercosur en el mediano plazo? Y ciertamente no será la Comunidad Andina de Naciones (CAN) la que incorpore en su seno a los países del eje atlántico.
Fue justamente para el propósito de la convergencia entre los subsistemas andino-pacífico y atlántico-conosureño que se creó, en 2004, la Comunidad Sudamericana de Naciones, que en 2007 cambió su nombre por el de Unasur. Esta Organización puede desempeñar un papel central de convergencia para que se privilegie la proyección, a nivel suramericano, de las mejores prácticas y el mejor bagaje institucional y no se busque apenas la difícil incorporación del eje pacífico en el eje atlántico o viceversa.
Por todas estas razones se debe maximizar la vigencia jurídica del Tratado Constitutivo de la Unasur, y procurar que el mayor número posible de países de la región se reincorporen a la Organización.
Un relanzamiento de la Unasur deberá ser acompañado de importantes cambios en su normativa y funcionamiento. Se debe aprender de varios errores del pasado y corregir las fallas de diseño. La regla del consenso en la toma de decisión, que otorga poder de veto a los países miembros y llevó a la parálisis y acefalía de la entidad, debe ser repensada o al menos, no debe ser aplicada en todos los procesos de toma de decisión. También se debe transitar progresivamente hacia una organización internacional más consolidada que goce de cierto nivel de autonomía relativa.
Frente a las nuevas rivalidades entre las grandes potencias, en especial entre Estados Unidos y China y de cara a los grandes retos del siglo XXI, nuestra apuesta debe ser una respuesta regional que tienda hacia una mayor autonomía estratégica y un no alineamiento actualizado. La Unasur sigue siendo, de lejos, la mejor plataforma para la consecución de estos objetivos.
* Guillaume Long es analista del Center for Economic and Policy Research (CEPR) con sede en Washington DC y ex canciller del Ecuador.
